轉(zhuǎn)型焦慮中的城投公司： 走向市場還是依靠政府？

　　10月27日，全國城投公司協(xié)作聯(lián)絡(luò)會年會在合肥召開，全國上百家城投公司負責人聚在一起，年會核心議題是“城投轉(zhuǎn)型與發(fā)展”。

　　2015年城投公司年會核心議題也是“轉(zhuǎn)型”，不過相較去年，不少城投公司老總們的焦慮感有所減輕。西部某地級市城投公司董事長表示，城投公司是政府的親兒子，地方政府不會放著城投公司陷入困境而不管的。

　　然而，城投公司的命運再起波瀾。

　　11月4日，財政部有關(guān)負責人答記者問明確，2015年后融資平臺舉借債務(wù)不屬于政府債務(wù)。這讓稍有喘息的城投公司們，再次陷入焦慮。

　　或許城投公司們對上一次被迫轉(zhuǎn)型記憶猶新，2014年8月，新預(yù)算法修訂通過，國務(wù)院9月份下發(fā)43號文，政策核心在于明確區(qū)隔政府和企業(yè)債務(wù)，切實做到誰借誰還、風險自擔。城投公司若脫離政府信用背書，意味著傳統(tǒng)投融資職能宣告終結(jié)，城投公司必須另尋出路。

　　但43號文并未得以兌現(xiàn)。2015年下半年以來，城投公司們陸續(xù)復(fù)活，重新?lián)V政府投融資重要職能——經(jīng)濟下行壓力加大，穩(wěn)增長任務(wù)更為迫切，轉(zhuǎn)型暫時擱置。
財政部這次明確表示，要依法厘清政府債務(wù)范圍、堅決堵住違法舉債渠道。后續(xù)要推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資，剝離融資平臺公司政府融資職能，并繼續(xù)發(fā)揮轉(zhuǎn)型后的企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。

　　轉(zhuǎn)型之所以拖延至今，在于轉(zhuǎn)型并不容易。城投公司雖是完全意義上的獨立法人，但決策多受政府控制，主要司職基礎(chǔ)設(shè)施等投融資；有些資產(chǎn)規(guī)模雖大，但多是一些盈利能力差、需財政補貼的公益項目，自身造血能力不強，市場化競爭力不足。

　　不過，還是有一些資質(zhì)較好的城投公司在探索新的出路，如轉(zhuǎn)型為國有資產(chǎn)運營平臺、參股民營企業(yè)、利用資金成本優(yōu)勢進行投融資、多元化經(jīng)營等。
轉(zhuǎn)型“狼來了”

　　一直以來，城投公司為地方城市發(fā)展、基建投資等做出重要貢獻，類似市政道路、環(huán)城高速、隧道橋梁、城市供熱供水等基建，多由城投公司擔任投融資職能——地方政府將相應(yīng)資產(chǎn)注入城投公司，城投公司以資產(chǎn)或收益權(quán)作抵押，去銀行貸款融資，再投資當?shù)鼗ā?/p>

　　近十年，各地城市建設(shè)高歌猛進，城市面貌日新月異，城投公司功不可沒，城投董事長一職成為很好的跳板，晉升提拔的不少。

　　但2014年情況發(fā)生重大變化。新預(yù)算法修訂通過，地方政府債務(wù)管理體制進入新紀元。與之配套的43號文等，對以城投公司為代表的政府投融資平臺的出路做出明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。

　　這讓城投老總們頗為犯難，城投公司成立的初衷，就是替地方政府履行相關(guān)投融資職能，城投公司投資的持續(xù)、盈利、退出等，都依托于地方政府，如何從現(xiàn)有的投融資模式中跳出來呢？
不過，早在2014年底，就有資深城投公司老總直言，中央對投融資政策的調(diào)整，給城投公司帶來前所未有的壓力；但類似政策調(diào)整在2011年就出現(xiàn)過，當時也是出于地方債務(wù)過度膨脹帶來債務(wù)隱憂，要求限制對融資平臺貸款政策。2011年扛過去了，2014年這波調(diào)整也有可能扛過去。

　　后來事實演變，就如上述老總預(yù)言的那樣。2014年四季度到2015年上半年，城投公司融資功能收縮明顯；但2015年下半年，大量資金涌入，向城投公司要項目的資金方越來越多，城投公司再度復(fù)活。

　　資金寬松背景下，頭腦清醒的城投人也不少。西部某省會城市城投公司副總經(jīng)理對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，城投公司現(xiàn)在融資功能恢復(fù)，但是政策導(dǎo)向性太明顯，誰也沒法預(yù)判這輪寬松政策什么時候會結(jié)束。新預(yù)算法、43號文等，均強調(diào)城投公司要轉(zhuǎn)型，城投公司們轉(zhuǎn)型難，但剛好可以利用當前友好政策，為公司轉(zhuǎn)型尋找新的可能。
游走政策邊緣

　　43號文雖有所折衷，但懸在城投公司頭上的劍并未落地。

　　10月初，財政部再次動員各地調(diào)查摸底融資平臺債務(wù)狀況，并表示調(diào)查是為高層科學(xué)決策用，跟存量債務(wù)口徑等無關(guān)。

　　這輪摸底，讓部分城投公司再次感覺到，替政府舉債融資仍然存在一定風險，游走在政策邊緣。

　　11月4日，財政部相關(guān)負責人答記者問時，再次明確地方政府債務(wù)的范圍，城投公司等融資平臺2015年后舉借債務(wù)，不屬于政府債務(wù)；政府作為城投公司出資人，僅在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。

　　這讓與城投公司有大量業(yè)務(wù)往來的金融機構(gòu)們頗為驚訝，城投公司負責人們則再次被逼認清現(xiàn)實——城投公司舉借債務(wù)，法理上需由企業(yè)負責償還。

　　有中部地級市城投公司負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，他們公司市場化運營程度很低，主要就是替政府投融資，要轉(zhuǎn)型很難，而且是否轉(zhuǎn)型、如何轉(zhuǎn)型，完全取決于政府領(lǐng)導(dǎo)。

　　城投公司多為國資委管轄的國企，投資決策等同其他國企，需報國資委審批，即便城投公司想市場化轉(zhuǎn)型，地方政府未必允許批準。

　　城投公司一大共性在于對政府支持依賴度高。另一地級市城投公司負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，城投公司的資產(chǎn)盈利性不強，公交客運、環(huán)境治理、供水供氣、垃圾處理等都是些保本微利項目，一些運營經(jīng)費還要靠政府補貼，城投公司自身造血能力不強，要走向市場較難。

　　再如資產(chǎn)規(guī)模排名靠前的合肥城建投，也存在對政府依賴度高的問題。據(jù)其2016年債券跟蹤評級報告顯示，2015年合肥城建投利潤總額為48.58億元，經(jīng)營性業(yè)務(wù)利潤為-38.71億元。經(jīng)營性利潤為負數(shù)，是由于公交、供水等盈利能力偏弱，且公司三費支出占收入比例較高，導(dǎo)致公司呈虧損狀態(tài)。公司利潤總額的實現(xiàn)主要來源于營業(yè)外損益，主要由政府補助構(gòu)成，2015 年公司收到的政府補助收入為 22.94 億元。

　　但也有城投公司負責人直言，政府是城投公司賴以發(fā)展的根源。不少城投公司融資借助地方政府儲備土地，地方棚改、保障房建設(shè)等也多由城投公司主導(dǎo)，可能配套進行其他商業(yè)類房地產(chǎn)項目開發(fā)；市政工程承包也多由城投公司擔當，這塊投資回報較為豐厚。

　　探索其他出路

　　大部分城投公司仍苦于沒有出路，但一些資質(zhì)較好的公司已經(jīng)在探索新的可能。

　　如合肥城建投，2015年利潤總額為48億元，是因為當年公司投資收益為 65.25 億元，這部分增幅較大，主要是來自投資京東方科技集團股份有限公司結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品實現(xiàn)了較好回報。

　　合肥城建投除了主導(dǎo)當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也在加大對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的投入，主要為新型顯示電路等。據(jù)悉，合肥城建投轉(zhuǎn)型方向是轉(zhuǎn)為國資運營管理平臺，后續(xù)打算推動兩家公司上市，形成集成電路千億產(chǎn)業(yè)鏈，加強資本市場融資能力。

　　南京城投集團董事長鄒建平，在合肥會議上介紹了南京城投轉(zhuǎn)型思路。鄒建平認為城投公司轉(zhuǎn)型仍然要立足既有優(yōu)勢，比如立足當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)擔任城市投融資的主力軍，否則就不叫城投公司。

　　鄒建平表示，南京城區(qū)范圍內(nèi)的城投公司信用等級較高，大部分是AA+、AAA最優(yōu)質(zhì)的信用等級，融資成本較低。但南京郊縣等地融資成本較高，南京城投可利用自身優(yōu)勢，籌集資金用于郊縣城市建設(shè)，從中賺取相對穩(wěn)定的利差回報，保障公司持續(xù)經(jīng)營，又能幫助南京城市建設(shè)。

　　上述西部省會城市城投公司副總經(jīng)理表示，南京、合肥等地城投公司資源優(yōu)勢明顯，如南京當?shù)刎斄^雄厚，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施基本到位，融資需求不大，所以能探索其他可能；但中西部地區(qū)城投公司的主要職能現(xiàn)在還是替政府投融資，投資當?shù)鼗ā?/p>

　　該副總經(jīng)理還表示，當前經(jīng)濟下行階段，民企融資成本高、資金鏈容易斷裂，他們在探索的一個方向就是參股發(fā)展前景較好的民企，因為融資平臺有政府信用背書，融資相對容易，通過參股民企，實現(xiàn)城投公司的混合所有制改革。

　　不過，他也直言，雖然存在一些參股民企的機會，但國企混合所有制改革決策鏈條長，還有國有資產(chǎn)流失等擔憂，落地也面臨困難。

　　有地方財政系統(tǒng)人士表示，財政部重申融資平臺債務(wù)不屬于政府債務(wù)，是想規(guī)范地方債務(wù)管理，堵住違規(guī)舉債渠道，也是想將城投公司趕到PPP模式等正當渠道上來。

　　作者：周瀟梟(微信 laoniao068153，zhouxx@21jingji.com) 

　　來源：21世紀經(jīng)濟報道